La bonanza de los productos básicos en América Latina
Jose Luis Machinea
2011-03-11
BUENOS AIRES - América Latina está experimentando un auge excepcional gracias al notable aumento de los ingresos por las exportaciones de recursos naturales, pero ¿está la región aprovechando esta oportunidad al máximo? ¿Se han utilizado estos fondos de la forma más eficaz posible?
Con la excepción de América Central, el aumento de los precios de los productos básicos ha mejorado las cuentas externas y la situación fiscal de los países de América Latina. Los ingresos por las exportaciones de recursos naturales representaron el 25% de los ingresos totales del sector público en 2008. En Venezuela, Bolivia, Ecuador y México, superaron el 40%. Esto asciende a alrededor del 7% del PIB en estos países (más del 11% en Venezuela y Bolivia, y el 8% en Ecuador y México).
Para determinar qué se debe hacer con este golpe de suerte, es importante saber si es probable que el aumento de los precios sea permanente o transitorio. En este último caso, el mejor curso de acción sería ahorrar los ingresos adicionales o usarlos, como segunda mejor opción, para reducir la deuda nacional. Sin embargo, si se piensa que el aumento será permanente tendría sentido aumentar el gasto o reducir la presión tributaria.
La elección dependerá de las características del país. Habría más razones para reducir los impuestos en Noruega, por ejemplo, que en América Latina, donde el curso de acción general sería aumentar el gasto.
Es razonable suponer que el efecto positivo del boom de los productos básicos en los términos de intercambio de América Latina durará por un período prolongado - tal vez 10 a 15 años - pero que no será permanente. Más aún, se podría argumentar que si no se añade mayor conocimiento a las exportaciones, será difícil lograr un desarrollo económico sostenible basado en los recursos naturales.
Teniendo en cuenta esto, sería conveniente destinar al menos parte de la bonanza a la mejora de la capacidad de innovación, que es esencial para un crecimiento de largo plazo más allá de la fluctuación de los precios internacionales de los productos básicos. Eso significa invertir en educación y crear incentivos para aumentar la productividad a través de cambios en los productos, los procesos o la organización.
Entonces, ¿qué pasó con los ingresos adicionales derivados del auge de los productos básicos en los últimos años? Algunos de estos fondos se destinaron a mejorar el balance fiscal de los países. Si bien el déficit primario (antes del pago de intereses) en 2002 fue similar entre los países con y sin recursos naturales importantes, en 2007 los primeros mostraron un superávit equivalente al 3,8% del PIB, en comparación con el 1,6% del PIB para los países no exportadores de productos básicos.
Como resultado, la deuda pública se redujo al 28% del PIB en toda la región en 2008, desde un 51% en 2003. Sin embargo, la consolidación fiscal no fue el resultado de reglas fiscales formales. Mientras que varios países establecieron límites legales para controlar el gasto, los déficits y la deuda, en algunos casos (por ejemplo, Argentina, Ecuador y Venezuela) esas leyes no se aplicaron.
Además de reducir la deuda, Chile utilizó sus ingresos adicionales para aumentar los recursos de dos fondos fiscales: cuando comenzó la recesión, había más de 22 mil millones de dólares en activos en ambos fondos. A pesar de una gestión fiscal imprudente, Venezuela también mantuvo importantes recursos en fondos específicos (11 mil millones de dólares a fines de 2008). Ecuador y Colombia, por el contrario, eliminaron sus fondos de estabilización en 2005 y 2008, respectivamente.
Más allá de mejorar las cuentas públicas, gran parte de los ingresos recibidos por los altos precios de las materias primas se utilizó para aumentar el gasto público, aunque esta proporción varió de un país a otro. En un extremo se encuentra Argentina, con el mayor incremento en el gasto público respecto al PIB en América Latina (casi diez puntos). En el otro extremo se encuentran Chile, Costa Rica y Uruguay.
Puesto que las cuentas fiscales de los países no hay un capítulo específico para los ingresos por productos vinculados a los recursos naturales, sólo podemos aventurar una conjetura razonablemente informada acerca de cómo se distribuyó ese gasto. Entre 2001-2002 y 2007-2008 el gasto en bienestar social en los países con abundantes recursos naturales aumentó en alrededor del 55% en términos reales; el gasto en relación con el PIB aumentó en casi 3,5 puntos porcentuales. Por lo tanto, a nivel regional, gran parte de los recursos adicionales se utilizó para aumentar el gasto público, especialmente para seguridad social, salud y educación, en ese orden.
En algunos países también se incrementaron los subsidios. Argentina, por ejemplo, elevó las subvenciones para la energía y el transporte hasta el equivalente a 3% del PIB. Algo muy similar ocurrió en Ecuador y Venezuela a lo largo de la década. En contraste, el gasto en otros objetivos - por ejemplo, la investigación y el desarrollo de nuevos productos y procesos - aumentó muy poco.
En resumen, los países latinoamericanos han utilizado sus ingresos de exportación adicionales para pagar la deuda y aumentar el gasto social. Ambos fueron necesarios, pero, con pocas excepciones, la región no está usando los ingresos extraordinarios de los productos básicos para hacer lo que debe: mejorar su capacidad tecnológica lo suficiente como para asegurar que el crecimiento económico futuro no dependa totalmente de la voluble fortuna de recursos naturales que algún día acabarán por agotarse.
José Luis Machinea, ex Director Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y ex ministro de Economía de Argentina, es Decano de la Escuela de Gobierno de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires.
http://www.project-syndicate.org/commentary/machinea1/Spanish
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