El poder blando de las Naciones Unidas
Joseph S. Nye
Joseph Stalin alguna vez desestimó la relevancia del “poder blando” con la pregunta “¿Cuántas tropas tiene el Papa?” Hoy, muchos autoproclamados realistas desestiman a las Naciones Unidas por considerarlas impotentes y sostienen que se las puede ignorar. Están equivocados.
El poder es la capacidad de incidir en los demás para que produzcan los resultados que uno quiere. El poder duro funciona a través de pagos y coerción (zanahorias y palos); el poder blando funciona a través de la atracción y la cooptación. Sin fuerzas propias y con un presupuesto relativamente reducido, las Naciones Unidas tienen tanto poder duro como pueden tomar de sus Estados miembro. Fueron creadas en 1945 para estar al servicio de sus Estados miembro y el Artículo 2.7 de su carta protege la jurisdicción soberana de sus miembros.
Después del fracaso de la Liga de Naciones en los años 1930, las Naciones Unidas estaban destinadas a hacer que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad actuaran como policías para imponer la seguridad colectiva. Cuando las grandes potencias estaban de acuerdo, las Naciones Unidas tenían un poder duro espectacular, tal como quedó demostrado en la Guerra de Corea y la primera Guerra del Golfo. Pero estos casos fueron la excepción. Durante la Guerra Fría, el Consejo estaba dividido. Como dijo un experto, el veto de sus miembros permanentes estaba destinado a ser como una caja de fusibles en un sistema eléctrico: mejor que se apaguen las luces a que se incendie la casa.
A pesar de esas limitaciones, las Naciones Unidas tienen un poder blando considerable que surge de su capacidad para legitimar las acciones de los Estados, particularmente con respecto al uso de la fuerza. La gente no vive completamente por la palabra, pero tampoco vive únicamente por la espada. Por ejemplo, las Naciones Unidas no pudieron impedir la invasión de Irak en 2003, pero la ausencia de su imprimátur elevó considerablemente los costos para los gobiernos norteamericano y británico.
Algunos líderes norteamericanos luego intentaron deslegitimar a las Naciones Unidas y bogaron por una alianza alternativa de democracias. Pero no comprendieron el punto principal: la política hacia Irak había dividido a las democracias aliadas y, por el carácter universal de sus miembros, las Naciones Unidas siguieron siendo una fuente importante de legitimidad a los ojos de la mayor parte del mundo.
El principal daño a la legitimidad de las Naciones Unidas ha sido autoinfligido. Por ejemplo, en los últimos años, la política de bloque interno entre sus Estados miembro produjo un Consejo de Derechos Humanos poco interesado en los procedimientos justos o en la evolución de los derechos humanos. De la misma manera, la ineficiencia administrativa derivó en un desempeño deficiente de ciertos esfuerzos de perfil alto como el programa de petróleo por alimentos.
La tarea del secretario general de las Naciones Unidas implica muy poco poder duro, pero algunos han ocupado ese puesto con un efecto importante, utilizando sus recursos de poder blando para apalancar el poder duro de los gobiernos. Por ejemplo, Dag Hammarskjold aprovechó la oportunidad de la Crisis de Suez creada por la invasión de Egipto por parte de Gran Bretaña y Francia en 1956 para persuadir a los gobiernos de crear fuerzas de paz –una institución que no se menciona en la carta original de la ONU-. Tras los fracasos de la ONU a la hora de impedir el genocidio y la depuración étnica en Ruanda y Kosovo en los años 1990, Kofi Annan trabajó en conjunto con otros para persuadir a los gobiernos de reconocer una nueva responsabilidad para proteger a los pueblos en peligro.
Sin embargo, este tipo de innovaciones tienen sus límites. Después de la guerra de Israel y el Líbano en 2006, los Estados recurrieron una vez más a las fuerzas de paz de la ONU, como lo hicieron al abordar los problemas en Congo y Darfur. Pero, si bien actualmente existen más de 100.000 tropas de varias naciones cumpliendo misiones de paz de la ONU en todo el mundo, los Estados miembro no están ofreciendo los recursos, el entrenamiento y el equipo adecuados. Es más, los gobiernos han encontrado maneras de demorar una acción internacional efectiva, como fue el caso en Sudán. Todavía está por verse si China, preocupada porque su comercio petrolero con Sudán pueda poner en peligro las Olimpíadas de 2008, decidirá ejercer más presión.
De la misma manera, mientras que la Asamblea General puede haber acordado que los Estados tienen “la responsabilidad de proteger”, muchos miembros coincidieron sólo en un sentido muy limitado. Muchos países en desarrollo, en particular, siguen siendo celosos de su soberanía y temen que el nuevo principio pueda infringirla. Por ejemplo, tras la reciente crisis de gobierno en Myanmar (Birmania), el secretario general logró enviar un representante al país, pero con poderes limitados a informar y a intentar una mediación. Eso puede bastar para influir en algunos gobiernos, pero la junta birmana recientemente expulsó al representante de la ONU después de que él advirtiera sobre “una situación humanitaria en deterioro”.
La ONU tiene un poder espectacular –tanto duro como blando- cuando los Estados coinciden en las políticas estipuladas en el Capítulo 7 de la Carta. Tiene un poder blando modesto pero útil cuando las grandes potencias no están de acuerdo pero sí están dispuestas a aceptar un curso de acción. Y tiene muy poco poder cuando las grandes potencias se oponen a una acción, o los gobiernos miembro represivos ignoran las demandas de la nueva “responsabilidad de proteger”. En estos casos, no tiene sentido culpar a la ONU. El poder blando es real, pero tiene sus límites. La culpa no es de la ONU, sino de la falta de consenso entre los Estados miembro.
Joseph S. Nye es profesor distinguido en la Universidad de Harvard y autor de Soft Power: The Means to Success in World Politics.
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