¿Las Naciones Unidas siguen siendo importantes?
Joseph S. Nye
Con 192 miembros y un mandato que abarca todo desde la seguridad y los refugiados hasta la salud pública, las Naciones Unidas son la única organización global del mundo. Pero las encuestas en Estados Unidos demuestran que las dos terceras partes de los norteamericanos piensan que la ONU está teniendo un desempeño deficiente y muchos creen que se vio salpicada por la corrupción durante el programa de petróleo por alimentos de Irak bajo el régimen de Saldan Hussein. Muchos también culpan a la ONU de no poder solucionar los miles de problemas de Oriente Medio.
Sin embargo, estas opiniones reflejan un malentendido respecto de la naturaleza de la ONU. La ONU, más que un actor independiente en la política mundial, es un instrumento de sus Estados miembro.
Es verdad, el secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, puede dar discursos, convocar reuniones y proponer acciones, pero su papel es más secretario que general. A veces comparado con un “Papa secular”, el secretario general de las Naciones Unidas puede ejercer el poder blando de la persuasión pero escaso poder económico o militar duro.
El poder duro que pueda tener la ONU debe rogárselo y pedírselo prestado a los Estados miembro. Y cuando ellos no pueden ponerse de acuerdo sobre un curso de acción, a la organización le resulta difícil operar. Como dijo un bromista, “¡Hemos conocido a las Naciones Unidas y somos nosotros!” A la hora de asignar culpas, la mayoría recae sobre los miembros.
Consideremos el programa de petróleo por alimentos, diseñado por los Estados miembro para ofrecer alivio a los iraquíes afectados por las sanciones contra el régimen de Saddam. La secretaría hizo un papel deficiente a la hora de monitorear el programa y hubo un cierto grado de corrupción. Pero las sumas mucho más importantes que Saddam desvió para sus propios fines pusieron de manifiesto la manera en que los gobiernos miembro diseñaron el programa y cómo decidieron hacer la vista gorda frente al abuso. Sin embargo, los problemas del programa se retratan en la prensa como “la falla de las Naciones Unidas”.
El costo de todo el sistema de la ONU es de aproximadamente 20.000 millones de dólares, o menos de los bonos anuales que se pagan en un buen año en Wall Street. De esa suma, la secretaría en Nueva Cork responde apenas por el 10%. Algunas universidades tienen presupuestos más abultados.
Otros 7.000 millones de dólares están destinados a las fuerzas de paz de las Naciones Unidas en lugares como la República Democrática de Congo (RC), Líbano, Haití y los Balcanes. El resto –más de la mitad- se gasta en las agencias especializadas de la ONU, que se encuentran localizadas en todo el mundo y suelen desempeñar un papel importante en lo que concierne a manejar el comercio, el desarrollo, la salud y la asistencia humanitaria a nivel global.
Por ejemplo, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ayuda a aliviar los problemas de las personas desplazadas, el Programa Mundial de Alimentos ofrece ayuda a los niños desnutridos y la Organización Mundial de la Salud sustenta los sistemas de información sobre salud pública, que son cruciales para hacer frente a las amenazas de pandemias como la gripe aviar. Las Naciones Unidas no tienen los recursos para solucionar los problemas en áreas nuevas como el sida o el cambio climático global, pero pueden desempeñar un importante papel de convocatoria al galvanizar las acciones de los gobiernos.
Incluso en el área de seguridad, las Naciones Unidas conservan un papel importante. El concepto original de seguridad colectiva de 1945, según el cual los Estados se agrupan para disuadir y castigar a los agresores, fracasó porque la Unión Soviética y Occidente estaban en disputa durante la Guerra Fría.
Durante un período breve después de que una amplia coalición de países actuó en conjunto para obligar a Saddam Hussein a marcharse de Kuwait en 1991, parecía que el concepto original de seguridad colectiva se convertiría en “un nuevo orden mundial”. Este tipo de esperanzas tuvieron corta vida. Fue imposible llegar a un consenso dentro de las Naciones Unidas tanto respecto de Kosovo en 1999 como de Irak en 2003.
Los escépticos llegaron a la conclusión de que la ONU se había vuelto irrelevante para las cuestiones de seguridad. Sin embargo, en 2006, cuando Israel y Hezbollah combatieron hasta alcanzar un punto muerto en el Líbano, los Estados recurrieron gustosos a una fuerza de paz de las Naciones Unidas.
Irónicamente, el mantenimiento de la paz no estaba especificado en la carta original. Fue inventado por el segundo secretario general, Dag Hammarskjold, y por el ministro de Relaciones Exteriores canadiense Lester Pearson después de que Gran Bretaña y Francia invadieron Egipto en la crisis de Suez en 1956. Desde entonces, las fuerzas de paz de las Naciones Unidas han sido desplegadas más de 60 veces.
Hoy hay aproximadamente 100.000 tropas de diversos países que portan cascos azules de las Naciones Unidas en todo el mundo. El mantenimiento de la paz ha tenido sus altibajos. Bosnia y Rwanda fueron un fracaso en los 90 y el entonces secretario general Kofi Annan propuso reformas para hacer frente al genocidio y los asesinatos en masa.
En septiembre de 2005, los Estados en la Asamblea General de las Naciones Unidas aceptaron la existencia de una “responsabilidad para proteger” a los pueblos vulnerables. En otras palabras, los gobiernos ya no podían tratar a sus ciudadanos como quisieran.
También fue creada una nueva Comisión de Construcción de la Paz para coordinar acciones que pudieran ayudar a prevenir un resurgimiento de los actos genocidas. En Timor Oriental, por ejemplo, la ONU resultó vital en la transición a la independencia y hoy está elaborando planes para los gobiernos de Burundi y Sierra Leona. En la República Democrática de Congo, las fuerzas de paz no han podido frenar toda la violencia, pero han ayudado a salvar vidas. El actual precedente legal es la situación en la región de Darfur en Sudán, donde los diplomáticos están intentando establecer una fuerza de paz conjunta bajo supervisión de la ONU y la Unión Africana.
En la atmósfera política venenosa que ha acosado a las Naciones Unidas después de la guerra de Irak, la desilusión generalizada no sorprende. Ban Ki Moon tiene una tarea difícil. Pero, en lugar de cuestionar a las Naciones Unidas, los Estados probablemente descubran que necesitan un instrumento global de estas características, con sus poderes únicos de convocatoria y legitimación. Si bien el sistema de la ONU dista de ser perfecto, el mundo, sin él, sería un lugar más pobre y más desordenado.
Joseph S. Nye, Jr. es profesor en Harvard y autor de Soft Power: The Means to Success in World Politics.
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